理论视点
您现在的位置:首页
 > 学术研究  > 理论视点
运用法治手段构建容错机制
发布日期:2016-07-19 访问次数: 信息录入人:法学

 

运用法治手段构建容错机制

马一德:北京市社会科学院法学所


    改革创新是一项从无到有的探索性实践,遭遇挫折失败都在情理之中。以什么样的尺度、方式包容失败和错误?如何界定改革过程中的探索性失败和胡乱作为?这是改革在不同阶段都必须面临的重要问题。党的十八大以来,先行先试改革进入梳理和总结阶段,改革方法论升级为顶层设计与基层探索相结合。党的十八届四中全会指出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这意味着,“改革要上,法律就让”的逻辑已不再适用,改革试错必须在法律允许的范围内进行。在此背景下,部分领导干部产生了很大不适应,一些官员不愿担当、不敢担当,“为官不为”现象日益突出,在一定程度上导致改革遭遇阻力。要从根源上解决问题,提升领导干部干事创业积极性,就必须以完善的容错机制明确试错界限和容错空间。

    “容错机制”本是工程设计中的术语,借用到干部管理中来,即针对那些愿干事、敢干事、能干成事的领导干部,宽容其改革创新道路上的失败,更好地激发其改革创新热情与动力。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调:“要完善考核评价和激励机制,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”李克强总理在今年的政府工作报告中指出:“健全激励机制和容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”这些论述,充分反映了党中央、国务院宽容失败、鼓励创新的政策导向。容错的相关规定也广泛体现在地方性法规等规范性法律文件中。2015年以来,湖北、湖南、江西、浙江等地均颁布了有关容错机制的相关文件。梳理这些法律文件可以发现,容错机制的保护对象是改革创新者,适用前提是改革未达预期目的,适用标准是改革依法决策、为公为民、不谋私利,结果是用制度为改革者免责。

  基于人主观认识的局限性、改革的复杂性和客观上的不可抗力,全面依法治国、全面从严治党并不排斥在法律体系和党内法规中构建容错机制。各地积极出台相关规范性法律文件,符合以法治思维和法治方式推进改革的要求。但容错的效果是免责,实际运行中可能与依法治国、从严治党存在一定张力:法治强调权力与责任相适应,全面从严治党的重要内容是加强对违法、违纪、违规领导干部的追责;如果改革动力不足,便“头痛医头”地强调容错免责,而缺乏相关配套措施,就等于在改革领域中设置了“牛栏关猫”式的原则性规定,为权力运行的随意性留下了空间。容错机制事关全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的顶层设计,必须从改革全局出发进行系统评估和科学构建。为此,应重点从以下方面着力:

  做好容错机制的顶层设计。就制度定位而言,容错机制产生于问责制度且依附于问责制度运行,应当统一规定在问责制度中。就内容而言,容错免责要限定在权力清单、决策程序、监督机制构筑的堤坝内,只有为了解决改革问题、尽到了审慎义务的改革决策者,才可以适当减责或免责,至少应满足以下条件:未违反党纪国法禁止性规定;依照法定目的、程序行使权力;依法履行决策程序;为公为民、不谋取私利。就构建主体而言,容错机制属于顶层设计范畴,由地方政府为自己设定免责界限有失客观公允,适宜由中央适时统一作出安排,做到立治有体、施治有序。

  完善权力清单制度。政府权力清单是全面履行政府职能的依据,也是区分不作为、乱作为和为政有为的基础。推行政府权力清单制度,应当对各级政府及其工作部门的职责权限、法律依据、实施主体、管理流程、监督方式等进行明确界定,对存在权力交叉的事项,应明确划清各方权限和责任。权力清单之内,法定职责必须作为,对各种懒政、怠政、失职、渎职行为必须处理;权力清单之外,不得自行创设其他权力限制公民自由。对依法行政、行使自由裁量权的行为,才可纳入容错免责讨论的范畴。

  完善行政决策程序机制。针对重大行政决策事项,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确立为法定必经程序。对涉及经济社会发展全局的重大事项,广泛征求社会公众意见。对专业性技术性较强的重大事项,认真进行专家论证、技术咨询和决策评估。完善重大行政决策的事项范围和具体操作规则,并向社会公布。以完善政府重大决策程序为起点和契机,推动各级政府行政决策程序的法治化。

  强化权力监督机制。在改革创新中,要及时将潜在问题解决在萌芽状态。要完善对行政权力的监督,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、审计监督、社会监督,努力形成科学有效的权力运行和监督体系。与此同时,还要加强党内监督。2015年8月,新修订的《中国共产党巡视工作条例》颁布实施,为党风廉政建设和反腐败斗争提供了制度利器。新形势下,要继续拓宽监督渠道,加强各方监督合力。

  健全问责机制。在严格问责的基础上才有容错之必要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出,有决策严重失误、因工作失职等七种情形之一的,对党政领导干部实行问责。但在实际认定中,《规定》内容过于笼统,存在问责程序不规范、问责内容不完整、衔接机制不规范等问题。建议在未来修订时明确问责对象、问责主体、问责内容、责任划分、责任标准、追究方式、问责救济等,使问责制度具有可操作性;完善问责发起、问责启动、问责程序,使问责制度整体衔接,形成制度实效。

  只有运用法治手段构建容错机制,遏制、惩戒知法犯法的“有心之过”,正确区分、包容改革探索的“无心之失”,才能真正为改革者戴上“紧箍咒”“护身符”,把改革创新推上平稳轨道。

  (马一德,作者单位:北京市社会科学院法学所;本文系中央马克思主义理论研究和建设工程重大项目“全面推进依法治国重大现实问题研究”[项目编号:2015MZD042]的阶段性成果)



[返回] [关闭]
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统